Jogo de planilha: o aditivo não pode reduzir o desconto global, e a carta-compromisso da contratada não basta
O TCU firmou, no Acórdão 2638/2026-Plenário, que "Para evitar a ocorrência de jogo de planilha, a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do sistema de referência utilizado não poderá ser reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. O compromisso unilateral do contratado de não pleitear, em seu benefício, alterações quantitativas relativas a itens de sua proposta com preços unitários superiores aos referenciais não afasta o dever da Administração de assegurar a preservação do desconto global originalmente obtido na licitação."
O caso veio de representação de empresa licitante no Pregão Eletrônico 91371/2025 do Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), para contratação de plataforma de desenvolvimento Low Code com serviços de implantação e serviços técnicos especializados. A proposta vencedora trazia desconto no valor global, mas dois de seus itens tinham preço unitário superior ao orçado pela Administração. A unidade técnica do Tribunal entendeu suficiente o compromisso formal da contratada de não pleitear, em seu benefício, alterações nos fluxos de consumo desses itens. O relator divergiu. Lembrou que a jurisprudência do TCU "admite a convivência de preços unitários superiores aos referenciais desde que haja vantajosidade global na contratação, ressalvando, precisamente, o risco de que alterações contratuais posteriores venham a converter essa situação em vantagem indevida ao contratado", e apresentou três razões para não se contentar com a promessa.
A primeira é jurídica: o compromisso não foi incorporado ao contrato por termo aditivo e, por isso, "não constitui obrigação contratualmente exigível", além de nada dizer sobre as alterações de iniciativa da própria contratante, hipótese que o relator apontou como a mais frequente em contratos de TI sob demanda, de modo que "não cobre o espectro relevante do risco". A segunda é funcional: preservar a vantajosidade da licitação é dever da Administração, e condicioná-la à autolimitação do contratado "equivale a deslocar para a esfera privada obrigação que a ordem jurídica atribui ao gestor público". A terceira é concreta: contrato de cinco anos, ainda por executar, com consumo variável de licenciamento e de serviços e itens acima e abaixo das balizas de preço, exatamente o cenário do jogo de planilha. Sem indícios de direcionamento nem de prejuízo ao erário, e com preço global substancialmente inferior à estimativa, o Plenário julgou a representação parcialmente procedente e determinou ao Serpro que, caso seja necessário aditivar o contrato, "assegure a preservação do desconto global originalmente obtido no certame, prevenindo-se a ocorrência de jogo de planilha, preferencialmente incluindo essa restrição, formalmente, nos termos do contrato". O relator registrou que a determinação não interfere no regime de alterações do art. 81 da Lei 13.303/2016 nem obsta reajuste, repactuação ou reequilíbrio econômico-financeiro devidos.
Comentário Advocacia Valerio
O desconto global é a razão pela qual uma proposta vence, e é também o que a execução pode desfazer em silêncio. Uma empresa pode ganhar com preço total abaixo do orçamento e, ao mesmo tempo, ter alguns itens acima do referencial, compensados por outros bem abaixo. Enquanto as quantidades ficam como licitadas, a conta fecha a favor da Administração. O problema nasce no aditivo: aumentam-se os itens caros, suprimem-se os baratos, e o valor global quase não se move, mas o desconto que justificou a contratação vai sendo apropriado pelo contratado. É o que o relator chamou de jogo de planilha, "a apropriação pelo contratado do desconto global ofertado na disputa", e o que o Tribunal combate há tempos. Para as obras e os serviços de engenharia, a regra está escrita no art. 128 da Lei 14.133/2021, segundo o qual a diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não poderá ser reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. O caso do Serpro, porém, não era de engenharia: era plataforma de software contratada por estatal sob a Lei 13.303/2016, e o Tribunal aplicou o mesmo raciocínio com apoio em sua jurisprudência e nos princípios da indisponibilidade do interesse público, da economicidade e da eficiência do art. 37 da Constituição.
A novidade do acórdão está na segunda frase do enunciado. A carta em que a contratada promete não pedir aumento dos itens caros, solução cômoda e que a própria unidade técnica havia aceitado, não resolve: não é cláusula exigível, não alcança os acréscimos que o órgão decidir por conta própria e transfere ao particular um dever que é do gestor. Para quem está executando contrato nessa situação, a consequência prática é direta: todo aditivo que mexa em quantidades será conferido contra o percentual de desconto da licitação, e o acréscimo de item com preço unitário acima do referencial não poderá ser feito de modo que esse percentual diminua em favor da empresa. O próprio voto, contudo, delimitou a tese: ela não impede o reajuste pactuado nem a repactuação ou o reequilíbrio econômico-financeiro devidos, de modo que a preservação do desconto não serve de pretexto para negar recomposição a que a contratada tenha direito. Para o licitante que perdeu para proposta com esse desenho, o caso mostra também o limite realista da impugnação: sem direcionamento nem prejuízo demonstrados, o TCU não anulou o certame; determinou a salvaguarda para a execução. O pedido que tende a prosperar, no recurso ou na representação, é o de que o órgão inclua a restrição formalmente no contrato, como o Plenário recomendou.