Equipe menor que a estimada não basta para desclassificar: o quantitativo do edital é referencial
O TCU firmou, no Acórdão 2271/2026-Plenário, que "Em licitações para contratação de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, é irregular a desclassificação de proposta apenas por prever quantitativo de trabalhadores inferior ao estimado no instrumento convocatório, pois tal quantitativo possui, em regra, caráter referencial. Nessa hipótese, devem ser avaliadas a produtividade, a metodologia operacional e a exequibilidade da solução ofertada, a fim de verificar sua aptidão para a execução integral do objeto, preservados os padrões de desempenho exigidos. Caso a proposta seja aceita, a contratada vincula-se aos termos ofertados e assume o ônus de eventual erro no dimensionamento dos recursos necessários à execução contratual (arts. 59, § 2º, e 115 da Lei 14.133/2021; arts. 62 e 63 e subitem 7.5 do Anexo VII-A da IN Seges/MPDG 5/2017)."
O caso veio de representação no Pregão Eletrônico 90004/2026, do Centro de Preparação de Oficiais da Reserva e Colégio Militar de Belo Horizonte, para limpeza e conservação com dedicação exclusiva de mão de obra, valor anual estimado de R$ 1.172.734,56. A primeira colocada após os lances, com R$ 925.354,80, ofertou 7 serventes, 4 capineiros, 1 jardineiro e 1 encarregado. O termo de referência indicava 10 serventes, 6 capineiros, 1 jardineiro e 1 encarregado, e o órgão, que em resposta a esclarecimento havia declarado esses números obrigatórios, desclassificou a proposta pela simples diferença. O próprio Apêndice III do edital, porém, trazia memória de cálculo por produtividade com faixas de 6,3 a 9,3 serventes e de 4 a 6 capineiros.
O relator assentou que o quantitativo estimado tem caráter referencial, porque "o objeto contratado é a prestação do serviço, e não o simples fornecimento de determinada quantidade de empregados", apoiado na vedação do item 2.1, alínea a, do Anexo VII-B e na admissão de produtividades diferenciadas do item 7.3 do Anexo VII-A da IN Seges/MPDG 5/2017, e fechou a questão em uma linha: "O ponto decisivo não é, portanto, saber se a empresa ofertou 7 ou 10 serventes, mas se a combinação entre pessoal, equipamentos, metodologia e custos permite executar integralmente o objeto". O voto também traçou o limite: a redução exigia produtividade individual 43% maior para os serventes e 50% maior para os capineiros, diferença não desprezível que reclamava exame concreto, por diligência se necessário. O Plenário determinou, em 15 dias, o retorno do certame à fase de julgamento para reexame da proposta pela produtividade, pela metodologia e pela exequibilidade, e deu ciência ao órgão de que aceitar proposta com custo zero para equipamentos indispensáveis, sem exigir justificativa, falhou na aferição da exequibilidade.
Comentário Advocacia Valerio
A tese tem duas faces, e o empresário precisa das duas. A primeira protege quem dimensiona melhor: em serviço com dedicação exclusiva, o número de postos que o órgão estimou serve para orçar e para comparar, não para eliminar quem chegou a uma equipe menor por produtividade, organização ou equipamento. Desclassificar pela simples comparação entre o efetivo ofertado e o estimado, sem demonstrar que a solução deixaria de atender os níveis de serviço, é o vício que o TCU anulou. A segunda face cobra a conta de quem enxuga. O relator registrou que, nessa modalidade, há interesse concreto na disponibilidade dos empregados, que a redução precisa ser concretamente demonstrada, e que, aceita a proposta, a contratada responde pelo erro de dimensionamento: se faltar gente, equipamento ou insumo, complementa, em princípio, à própria custa, sem transferir o custo à Administração.
Para o licitante desclassificado, o caminho é o recurso administrativo e, sendo preciso, a representação ao TCU, levando o que faltou ao julgamento: a memória de cálculo do próprio edital, quando a equipe ofertada cabe na faixa de produtividade que ele adota, e a demonstração operacional que o voto sugeriu, uma matriz de capacidade com a distribuição dos empregados por áreas e horários, os equipamentos empregados e a cobertura de ausências e substituições. No caso, o órgão alegou que o quantitativo fora declarado obrigatório em esclarecimento e que a empresa não impugnou o edital, e a análise técnica adotada pelo relator como razão de decidir respondeu que o esclarecimento não podia afastar a norma que admite produtividade diferenciada e que a falta de impugnação não convalida a irregularidade nem impede o exame pelo Tribunal. Isso não dispensa a prudência: a via mais segura continua sendo pedir esclarecimento e impugnar a tempo, e este acervo já documenta, na página vizinha sobre esclarecimentos que vinculam a Administração, que a resposta oficial integra o edital quando interpreta suas regras de forma compatível com a norma. Para o concorrente do outro lado, a mesma decisão é munição: equipe muito abaixo do estimado exige prova concreta de produtividade, e custo zero para equipamento indispensável exige justificativa idônea, sob pena de falha na aferição da exequibilidade.
Registro, para precisão, que este acervo já traz página sobre a vedação de o edital fixar quantitativo mínimo de mão de obra (Acórdão 469/2026-Plenário), que ataca a cláusula na fase do edital. A presente tese opera um passo adiante, no julgamento das propostas, e alcança o caso em que o edital estimou um número e o pregoeiro o tratou como piso.