Entreguei, mas o órgão não recebe nem paga: o que a lei garante ao fornecedor do governo

A mercadoria chegou, o serviço foi prestado, a etapa da obra terminou. O termo de recebimento não sai, a medição não anda e o empenho não vira dinheiro. A lei dá ao fornecedor mais instrumentos do que ele costuma usar.

O capital de giro que financia o Estado

A mercadoria chegou ao almoxarifado há dois meses. O serviço foi prestado, a etapa da obra foi concluída. Mesmo assim o termo de recebimento não sai, a medição fica parada na mesa do fiscal, a nota fiscal não é atestada, e o empenho continua sem virar dinheiro. Enquanto isso, a empresa paga salários, tributos e fornecedores com capital próprio, financiando o Estado sem ter sido consultada.

Para quem vende ao poder público, esse é um dos problemas mais caros e menos discutidos. A Lei nº 14.133/2021 oferece ferramentas concretas para enfrentá-lo, e quem as usa cedo costuma receber antes.

Empenho não é pagamento: onde o dinheiro trava

O empenho reserva o recurso, mas não paga ninguém. Pela Lei nº 4.320/1964, o pagamento só pode ser ordenado depois da regular liquidação da despesa (art. 62). A liquidação é a verificação do direito do credor e, em fornecimentos e serviços, apoia-se no contrato, na nota de empenho e nos comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço (art. 63, § 2º).

Isso explica por que o atraso quase nunca aparece como "falta de pagamento". Ele aparece antes, como falta de aceite, de medição ou de atesto. Sem o recebimento formal não há liquidação. Na esfera federal, a liquidação é o marco que inclui o crédito na fila de pagamentos (Instrução Normativa SEGES/ME nº 77/2022, art. 5º). Na prática, a demora no aceite, intencional ou não, mantém o seu crédito fora da fila.

Recebimento provisório, recebimento definitivo e o prazo que a lei não fixou

O art. 140 da Lei nº 14.133/2021 divide o recebimento em duas etapas. Em obras e serviços, o recebimento provisório cabe ao fiscal, por termo detalhado, quando cumpridas as exigências técnicas. O definitivo cabe a servidor ou comissão designada, por termo detalhado que comprove o atendimento do contrato. Em compras, o provisório é sumário e o definitivo vem depois da verificação de conformidade. O objeto só pode ser rejeitado quando estiver em desacordo com o contrato (§ 1º).

O ponto sensível está no § 3º: os prazos e métodos de recebimento são definidos em regulamento ou no próprio contrato. O Manual de Licitações e Contratos do TCU (5ª ed., p. 866 e 867) observa que a nova lei, diferentemente da anterior, não fixa prazo máximo para o recebimento provisório. Segundo o Manual, esse prazo deve ser fixado no planejamento e ser razoável. O próprio Manual adverte que prazos longos afastam competidores e encarecem as propostas, porque obrigam o fornecedor a ter mais capital de giro.

Por isso o primeiro passo é sempre reler o contrato. O art. 92 da Lei nº 14.133/2021 exige cláusulas sobre os critérios e a periodicidade da medição e sobre os prazos de liquidação e de pagamento (inciso VI). Exige também cláusulas sobre os prazos de entrega, observação e recebimento definitivo (inciso VII). Se o prazo está no contrato, ele obriga a Administração. Se não está, a omissão é falha do instrumento, e o fornecedor tem direito a um prazo razoável, não a uma espera indefinida.

Na esfera federal, os prazos estão escritos

Para a Administração federal direta, autárquica e fundacional, a IN SEGES/ME nº 77/2022 fixou limites objetivos (art. 7º). São até 10 dias úteis para liquidar, contados do recebimento da nota fiscal, e mais até 10 dias úteis para pagar, contados da liquidação. Nas contratações de pequeno valor, até o limite do art. 75, II, da Lei nº 14.133/2021, esses prazos caem pela metade.

O prazo de liquidação só pode ser prorrogado em caráter excepcional, de forma justificada e por igual período, quando houver necessidade de diligências. O tempo que a própria empresa leva para corrigir inconsistências ou sanear a nota fiscal não entra na contagem, o que mostra a importância de entregar a documentação correta logo de início.

A mesma norma vale para estados e municípios quando executam recursos da União vindos de transferências voluntárias (art. 2º). Fora desses casos, cada ente tem seu regulamento, e o edital indica qual se aplica. Contratos ainda regidos pela Lei nº 8.666/1993 seguem a IN nº 2/2016, conforme ressalva da própria IN nº 77/2022.

Ordem cronológica: obrigação legal, não favor

A Administração deve pagar observando a ordem cronológica, separada por fonte de recursos e por categoria de contrato: fornecimento de bens, locações, serviços e obras (art. 141). Alterar essa ordem exige justificativa prévia da autoridade competente e comunicação ao controle interno e ao tribunal de contas, e só nas hipóteses que a lei enumera (§ 1º). A quebra sem motivo gera apuração de responsabilidade do agente (§ 2º).

Além disso, o órgão deve publicar mensalmente, em seu site, a ordem de pagamentos e as justificativas de eventuais alterações (§ 3º). Pagar fatura preterindo a ordem cronológica de exigibilidade também é crime, previsto no art. 337-H do Código Penal, incluído pela própria Lei nº 14.133/2021.

Consultar essa lista publicada é uma das medidas mais eficazes e menos usadas. Se um credor que liquidou depois de você já recebeu, há um fato objetivo a apontar.

O direito de obter uma decisão

A Lei nº 14.133/2021 obriga a Administração a decidir expressamente sobre todas as solicitações e reclamações ligadas à execução do contrato (art. 123). Concluída a instrução do pedido, a decisão deve sair em um mês, prorrogável uma vez por igual período, salvo prazo específico em lei ou no contrato. O Manual do TCU (p. 841 e 842) trata esse dever como medida de transparência e de prestação de contas.

Daí decorre a principal ferramenta prática: o requerimento formal. Nele a empresa registra a conclusão da entrega ou da etapa, junta os comprovantes, pede o recebimento, a medição ou o atesto e cobra o pagamento no prazo do contrato. Reclamação por telefone ou por e-mail informal ao fiscal não gera essa obrigação. O protocolo gera.

Esse protocolo também protege o crédito no tempo. As dívidas da Fazenda prescrevem em cinco anos (Decreto nº 20.910/1932, art. 1º). Porém, a prescrição não corre enquanto durar a demora da repartição em estudar, reconhecer ou pagar a dívida, e essa suspensão começa com a entrada do requerimento no protocolo (art. 4º).

Correção monetária do período de atraso

O contrato deve prever os critérios de atualização monetária entre a data em que a obrigação foi cumprida e a data do efetivo pagamento (art. 92, V). Por isso o pedido de pagamento deve vir acompanhado do pedido de atualização, calculada pelo critério do contrato. Quem recebe o valor nominal meses depois sem reclamar arca, na prática, com a perda inflacionária do período.

Atraso longo: suspender ou extinguir

Quando o atraso passa de dois meses, contados da emissão da nota fiscal, o contratado tem direito à extinção do contrato (art. 137, § 2º, IV). Como alternativa, pode optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até a normalização, admitido o reequilíbrio econômico-financeiro (art. 137, § 3º, II). Essas saídas não valem em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, nem quando o próprio contratado deu causa ao atraso ou contribuiu para ele (art. 137, § 3º, I). Se a extinção decorrer de culpa exclusiva da Administração, o contratado tem direito ao ressarcimento dos prejuízos comprovados, à devolução da garantia, aos pagamentos devidos até a extinção e ao custo da desmobilização (art. 138, § 2º).

Uma cautela de ordem prática: a suspensão deve ser comunicada formalmente, com indicação dos fundamentos e das notas em atraso, nunca adotada de fato e em silêncio. Parar de executar sem esse registro expõe a empresa a ser tratada como inadimplente e sancionada. Atenção também à contagem: o prazo legal corre da emissão da nota fiscal. Quando a nota depende de medição aprovada, o atraso na medição precisa ser documentado desde o primeiro dia. Sobre o restabelecimento do equilíbrio do contrato, veja a nossa página de reequilíbrio econômico-financeiro.

Nos contratos que continuam regidos pela Lei nº 8.666/1993 (situação que o Manual do TCU confirma, p. 839), as regras são outras. O recebimento definitivo tem limite de 90 dias, salvo casos excepcionais justificados e previstos no edital (art. 73, § 3º). O pagamento deve ocorrer em até 30 dias do fim do período de adimplemento de cada parcela (art. 40, XIV, "a"). A rescisão ou a suspensão por atraso exige atraso superior a 90 dias (art. 78, XV).

A virada do exercício não apaga a dívida

Uma preocupação comum é o fim do ano. A despesa empenhada e não paga até 31 de dezembro passa a ser resto a pagar (Lei nº 4.320/1964, art. 36). Mesmo despesas que não se processaram na época própria, e compromissos reconhecidos depois do encerramento do exercício, podem ser pagos à conta de dotação específica do orçamento seguinte (art. 37). A mudança de exercício torna o caminho mais burocrático, mas não extingue o direito do fornecedor que entregou.

Quando a via administrativa se esgota

Se o órgão não decide, não paga ou desrespeita a ordem cronológica, qualquer contratado pode representar ao controle interno ou ao tribunal de contas contra irregularidades na aplicação da lei (art. 170, § 4º, da Lei nº 14.133/2021). No Judiciário há três caminhos. A escolha depende sobretudo dos documentos que a empresa tem em mãos.

O mais direto é a execução. O Superior Tribunal de Justiça entende, desde longa data, que a nota de empenho emitida por agente público é título executivo extrajudicial. Para o STJ, ela tem liquidez, certeza e exigibilidade, sobretudo quando acompanhada do contrato e da nota fiscal. Esse entendimento foi reafirmado no AREsp nº 2.999.013/RJ, julgado pela Segunda Turma em 15 de abril de 2026, que reformou decisão de tribunal estadual que havia negado liquidez a esses documentos.

Com título executivo, a empresa não precisa primeiro provar o direito em ação de conhecimento. A Fazenda é citada para opor embargos em 30 dias. Se não embargar, ou se os embargos forem rejeitados, expede-se precatório ou requisição de pequeno valor (CPC, art. 910). Veja como atuamos na cobrança de créditos contra a Fazenda Pública.

O caso julgado pelo STJ também mostra um ponto de atenção: ali o serviço havia sido reconhecido pelo município. Quando faltam o recebimento ou o atesto, é previsível que a Fazenda questione a certeza da dívida. Por isso, a documentação da entrega e o requerimento protocolado também fazem diferença em juízo.

Quando há prova escrita da dívida sem força de título executivo, cabe a ação monitória contra a Fazenda Pública (CPC, art. 700, § 6º). Não se trata de execução: a monitória é uma ação de rito mais curto, destinada justamente a quem tem prova escrita, mas ainda não tem título. Vencida essa fase, o pagamento segue o regime próprio das condenações da Fazenda.

Nas situações mais controvertidas, em que é preciso provar a própria execução do contrato, resta a ação de cobrança pelo procedimento comum.

Em todos os caminhos, o pagamento final passa por precatório ou requisição de pequeno valor. O que muda é o tempo até lá, e esse tempo depende da qualidade dos documentos que a empresa reuniu desde a entrega.

O que fazer já

Comece pelo contrato e pelo edital, para identificar os prazos de recebimento, medição, liquidação e pagamento e o critério de atualização monetária. Reúna a prova da entrega: canhotos, termos, relatórios, fotografias, registros do fiscal e comunicações trocadas. Protocole requerimento formal pedindo o recebimento ou a medição e o pagamento, com atualização, e guarde o número do protocolo. Acompanhe a lista de ordem cronológica publicada pelo órgão. Se o atraso se aproximar de dois meses da emissão da nota, decida com orientação jurídica entre manter a execução, suspender formalmente ou pedir a extinção.

Cada semana sem registro escrito é uma semana a menos de prova a seu favor.

Perguntas frequentes

O órgão pode demorar quanto quiser para receber a entrega ou fazer a medição?

Não. A Lei 14.133/2021 manda que os prazos de recebimento provisório e definitivo sejam definidos em regulamento ou no contrato (art. 140, § 3º), e o contrato deve trazer os critérios e a periodicidade da medição e os prazos de recebimento (art. 92, VI e VII). O Manual do TCU (5ª ed., p. 866 e 867) registra que a lei não fixou prazo máximo para o recebimento provisório, mas que esse prazo deve ser definido no planejamento e ser razoável.

Qual é o prazo de pagamento nos contratos do governo federal?

Na Administração federal direta, autárquica e fundacional, a IN SEGES/ME 77/2022 limita a liquidação a 10 dias úteis do recebimento da nota fiscal e o pagamento a 10 dias úteis da liquidação, prazos reduzidos à metade nas contratações de pequeno valor (art. 7º). Estados e municípios seguem regulamento próprio, salvo quando executam recursos de transferências voluntárias da União (art. 2º).

Depois de quanto tempo de atraso a empresa pode suspender o contrato ou pedir a extinção?

Nos contratos da Lei 14.133/2021, quando o atraso supera dois meses, contados da emissão da nota fiscal (art. 137, § 2º, IV). O contratado pode optar pela suspensão até a normalização, com direito ao reequilíbrio (art. 137, § 3º, II), salvo em calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou se tiver contribuído para o atraso (art. 137, § 3º, I). Nos contratos ainda regidos pela Lei 8.666/1993, o atraso exigido é superior a 90 dias (art. 78, XV). Recomenda-se comunicar a suspensão por escrito, nunca adotá-la em silêncio.

O órgão pode pagar outro fornecedor antes de mim?

Só nas hipóteses legais e com justificativa prévia comunicada ao controle interno e ao tribunal de contas (art. 141, § 1º, da Lei 14.133/2021). A quebra imotivada da ordem cronológica gera responsabilidade do agente (art. 141, § 2º) e pode configurar o crime do art. 337-H do Código Penal. O órgão deve publicar mensalmente a ordem de pagamentos em seu site (art. 141, § 3º).

O atraso no pagamento gera correção monetária?

Sim. O contrato deve prever os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento da obrigação e a do efetivo pagamento (art. 92, V, da Lei 14.133/2021). O pedido de pagamento deve vir acompanhado do pedido de atualização pelo critério do contrato.

A nota de empenho permite executar a Fazenda Pública diretamente?

Para o STJ, a nota de empenho emitida por agente público é título executivo extrajudicial, sobretudo quando acompanhada do contrato e da nota fiscal (AREsp 2.999.013/RJ, Segunda Turma, julgado em 15/4/2026). Na execução, a Fazenda é citada para opor embargos em 30 dias e, sem embargos ou rejeitados, expede-se precatório ou requisição de pequeno valor (CPC, art. 910). Sem título, cabe ação monitória (CPC, art. 700, § 6º) ou ação de cobrança.

Qual é o prazo para cobrar o que a Administração deve?

Cinco anos, pelo art. 1º do Decreto 20.910/1932. A prescrição não corre enquanto a repartição demora a estudar, reconhecer ou pagar a dívida, a partir da entrada do requerimento do credor no protocolo (art. 4º). Por isso o requerimento formal protocolado protege o crédito.