Seguro-garantia da proposta pago com atraso não desclassifica: o que o TCU decidiu no Acórdão 2518/2026

EMENTA: Uma empresa apresentou a proposta mais vantajosa de um pregão estimado em R$ 22,5 milhões e foi desclassificada porque pagou o prêmio do seguro-garantia da proposta três dias depois do vencimento. O Plenário do TCU, no Acórdão 2518/2026, reputou a desclassificação irregular: o art. 97, II, da Lei 14.133/2021 mantém o seguro-garantia em vigor mesmo sem o pagamento do prêmio, e essa regra alcança a garantia de proposta. O Tribunal enfrentou ainda a nova Lei 15.040/2024, o marco legal dos seguros, e concluiu que ela não revogou essa proteção. Este artigo explica o caso, a tese e o que a empresa deve fazer com ela.

Três dias e R$ 254 mil por ano

O Conselho Federal de Enfermagem abriu o Pregão Eletrônico 90.020/2025 para registrar preços de serviços continuados de apoio operacional e administrativo, com dedicação exclusiva de mão de obra, em Brasília. O valor estimado passava de R$ 22,5 milhões. O edital exigia garantia de proposta, e as licitantes a prestaram por seguro-garantia. As propostas fecharam em 31 de outubro de 2025, às 9h.

Duas empresas pagaram o prêmio de suas apólices no mesmo dia, 3 de novembro de 2025. Para uma delas, a K2 Conservação e Serviços Gerais, o prêmio vencia em 31 de outubro, e o pagamento, feito às 8h56 do dia 3, chegou em mora. Para a outra, a R&R Serviços de Limpeza e Conservação, o vencimento só ocorreria em 23 de novembro, e o pagamento foi antecipado. A K2 foi afastada do Grupo 1 por questão ligada ao pagamento do prêmio. A R&R ficou, venceu e contratou por R$ 14.976.652,12 por ano.

A proposta da K2 era de R$ 14.722.369,29. A diferença, de R$ 254.282,83 nos primeiros doze meses, foi projetada pela unidade técnica do Tribunal em cerca de R$ 2,54 milhões ao longo dos dez anos de prorrogações que a lei admite para serviços contínuos, sem contar reajustes nem adesões à ata. Três dias de atraso no pagamento de uma apólice custaram ao órgão, em potencial, mais de dois milhões e meio de reais.

A representação que mudou de alvo

Quem levou o caso ao TCU não foi a empresa desclassificada. Foi a Sefix, vencedora do Grupo 2, que sustentava que a R&R também deveria ter caído, porque igualmente pagara o prêmio depois do encerramento das propostas. Pedia, nas suas palavras, tratamento isonômico entre as licitantes.

A unidade técnica do Tribunal, a AudContratações, examinou a questão por outro ângulo. Se o pagamento do prêmio não é condição para que a apólice produza efeitos perante a Administração, então nem a R&R deveria ter sido afastada, nem a K2. A análise deslocou-se da habilitação da vencedora para a exclusão da concorrente. O relatório registra a premissa que permitiu o deslocamento: a representação é notícia de irregularidade que deflagra a fiscalização, e o Tribunal não fica preso ao pedido de quem a formula.

Havia um obstáculo. A desclassificação da K2 já tinha passado pelo TCU no Acórdão 1821/2026 da 1ª Câmara, relator Ministro Bruno Dantas, que a considerara regular. A unidade técnica observou que aquela deliberação não enfrentara o art. 97, II, da Lei 14.133/2021, e sustentou que as decisões do Tribunal, por sua natureza administrativa, não fazem coisa julgada material e podem ser revistas diante de irregularidade. O relator, Ministro Benjamin Zymler, acompanhou em essência a unidade técnica e adotou seus exames como razões de decidir.

O que diz a lei: o seguro continua em vigor

A tese se constrói com três dispositivos da Lei 14.133/2021. O art. 58, § 4º, admite que a garantia de proposta seja prestada "nas modalidades de que trata o § 1º do art. 96 desta Lei". O art. 96, § 1º, II, inclui entre essas modalidades o seguro-garantia. E o art. 97, II, dispõe que "o seguro-garantia continuará em vigor mesmo se o contratado não tiver pago o prêmio nas datas convencionadas". A Circular Susep 662/2022 diz o mesmo no art. 16, § 1º, transcrito no voto: "a apólice continuará em vigor mesmo quando o tomador não houver pago o prêmio nas datas convencionadas".

O Cofen sustentou que o art. 97 trata apenas da garantia de execução do contrato, e a objeção tem base no texto. O caput fala em "obrigações assumidas pelo contratado", e licitante ainda não é contratado. O relator reconheceu a dificuldade e admitiu, com franqueza, que "há, portanto, espaço para duas leituras", e que a leitura literal dá suporte ao argumento do Cofen. Preferiu a interpretação sistemática: ao admitir o seguro-garantia como garantia de proposta, o art. 58, § 4º, não o transforma em produto securitário distinto. Para o relator, é difícil sustentar que a característica de o inadimplemento do prêmio não poder ser oposto ao segurado "desapareça unicamente porque o seguro-garantia foi apresentado algumas etapas antes da celebração do contrato administrativo".

A razão de fundo é a estrutura do próprio seguro. Há três posições: a seguradora, o tomador, que paga o prêmio, e a Administração, que é a segurada e não participa da relação financeira entre os outros dois. O voto afirma que o art. 97, II, "desloca, portanto, o risco do não pagamento do prêmio para a relação entre seguradora e tomador, impedindo que a inadimplência deste seja oposta à Administração". O atraso do licitante é problema dele com a seguradora, e não motivo para a Administração perder a proposta mais barata.

A nova Lei dos Seguros não revogou a proteção

O ponto mais denso do acórdão, e o que mais interessa daqui para frente, é a Lei 15.040/2024, o novo marco legal do contrato de seguro privado. Seu art. 20, transcrito no voto, estabelece que "a mora relativa à prestação única ou à primeira parcela do prêmio resolve de pleno direito o contrato, salvo convenção, uso ou costume em contrário". À primeira vista, a regra geral nova extinguiria a apólice cujo prêmio único não foi pago no vencimento, exatamente o oposto do art. 97, II.

O relator resolveu o caso concreto pelo tempo. A Lei 15.040/2024 foi publicada em 10 de dezembro de 2024, com um ano de vacância, e só entrou em vigor em 11 de dezembro de 2025. As propostas e os pagamentos do pregão do Cofen são de outubro e novembro de 2025. A lei nova não podia, para o relator, alcançar fatos anteriores à sua vigência.

Mas o voto avançou, expressamente, "pois a questão apresenta relevância para futuras contratações e porque a Lei 15.040/2024 atualmente já se encontra em vigor". E concluiu que as duas leis coexistem. Três razões sustentam a conclusão. A primeira é a especialidade: a Lei 15.040/2024 é o regime geral do seguro privado, enquanto o art. 97 institui regras próprias "nas contratações regidas por esta Lei", e lei geral posterior não revoga, por si só, lei especial anterior. A segunda é o próprio texto da lei nova, cujo art. 4º, § 2º, manda aplicá-la "no que couber, aos seguros regidos por leis próprias". A terceira é que o art. 20 não é absoluto, porque ressalva "convenção, uso ou costume em contrário". Para o relator, se até a convenção privada pode afastar a resolução automática, com mais razão não se pode presumir que a lei geral tenha revogado em silêncio a regra especial que protege a Administração.

Uma nota de cautela é devida ao leitor. O caso foi decidido pela regra de direito intertemporal, e a harmonização com a Lei 15.040/2024 é o entendimento do relator, acolhido pelo Plenário, para os fatos posteriores a dezembro de 2025. É um entendimento forte, mas é um acórdão, e o próprio voto reconhece que há outra leitura possível do art. 97.

A irregularidade reconhecida, o contrato preservado

Reconhecer que a K2 foi excluída indevidamente não significou devolver-lhe o contrato. Quando o caso foi instruído, a R&R já executava os serviços desde 1º de junho de 2026, com 113 postos transicionados, contratos anteriores rescindidos e vínculos trabalhistas constituídos. A medida cautelar foi indeferida pelo perigo da demora reverso, e o relator invocou o art. 147 da Lei 14.133/2021, que só admite suspender a execução ou declarar a nulidade do contrato quando a medida se revelar de interesse público, à vista de seus impactos econômicos, sociais e sobre os postos de trabalho.

A solução foi prospectiva. O Plenário determinou ao Cofen que não autorize novas adesões à ata de registro de preços e que não prorrogue o contrato da R&R, salvo se, mediante negociação prévia, a contratada aceitar reduzir seus preços a valor igual ou inferior ao da proposta da K2, em bases econômicas equivalentes e atualizado. Não alcançada essa condição, o órgão deve preparar nova licitação. E deu ciência ao Cofen de que considerar o atraso ou o inadimplemento do prêmio, isoladamente, como causa de invalidação de seguro-garantia regularmente emitido e vigente, apresentado como garantia de proposta, não se harmoniza com a interpretação sistemática dos arts. 58, § 4º, 96, § 1º, e 97, II, da Lei 14.133/2021.

A K2 teve razão e ficou sem o contrato. A Administração foi protegida no preço futuro. A empresa que perdeu a disputa por três dias de atraso não recuperou o contrato.

O que a empresa deve fazer com esta decisão

A primeira lição é de tempo. A tese venceu, mas chegou depois da assinatura e do início da execução, quando o perigo da demora reverso já fechava a porta da suspensão. Quem é desclassificado por atraso no pagamento do prêmio do seguro-garantia da proposta tem, no item 9.4 do Acórdão 2518/2026 e no art. 97, II, da Lei 14.133/2021, fundamento para o recurso administrativo, que o art. 165, I, da mesma lei admite contra o julgamento das propostas e contra a inabilitação, no prazo de três dias úteis. É nesse momento, antes da homologação e do contrato, que o argumento vale mais.

A segunda lição é de limite. A proteção do acórdão alcança o seguro-garantia "regularmente emitido e vigente" no momento exigido pelo edital. Ela não socorre a apólice que não existia ou não estava em vigor na data das propostas, e não dispensa o tomador de pagar o prêmio. O voto é expresso: a solução "não elimina a obrigação do tomador de pagar o prêmio", e a seguradora conserva contra ele seus instrumentos de cobrança. O que o acórdão afasta é o uso do atraso, isoladamente, como causa de desclassificação.

A terceira lição é para quem está do outro lado. A licitante que pretende afastar uma concorrente por atraso no prêmio do seguro-garantia sustenta, depois deste acórdão, uma tese que, para o Plenário do TCU, não se harmoniza com a Lei 14.133/2021. E a representação ao Tribunal de Contas não é ação da parte: o Tribunal examina a irregularidade que encontrar, ainda que ela favoreça a concorrente de quem representou.

Na Advocacia Valerio, atuamos em recursos administrativos em licitações, na habilitação e no julgamento de propostas e em representações e defesas perante os Tribunais de Contas. Em matéria de garantia de proposta, veja também o comentário ao entendimento do TCU sobre a garantia de proposta proporcional ao lote. A íntegra do Acórdão 2518/2026 do Plenário do TCU está no portal do Tribunal.

Perguntas frequentes

Minha empresa pagou o prêmio do seguro-garantia da proposta depois do vencimento. Pode ser desclassificada só por isso?

Segundo o Acórdão 2518/2026 do Plenário do TCU, não. O Tribunal considerou que tratar o atraso ou o inadimplemento do prêmio, isoladamente, como causa de invalidação de seguro-garantia regularmente emitido e vigente, apresentado como garantia de proposta, não se harmoniza com os arts. 58, § 4º, 96, § 1º, e 97, II, da Lei 14.133/2021. O art. 97, II, dispõe que o seguro-garantia continuará em vigor mesmo se o prêmio não for pago nas datas convencionadas.

O art. 97 da Lei 14.133/2021 não trata só da garantia do contrato?

O caput fala em obrigações do contratado, e o próprio relator reconheceu que a leitura literal sustenta essa objeção. O Plenário preferiu a interpretação sistemática: o art. 58, § 4º, admite o seguro-garantia como garantia de proposta, e o instrumento não muda de natureza por ser apresentado antes da assinatura do contrato.

A Lei 15.040/2024, a nova Lei dos Seguros, mudou essa regra?

Para o relator do Acórdão 2518/2026, não. A Lei 15.040/2024 entrou em vigor em 11 de dezembro de 2025 e não alcançou os fatos do caso. Para os fatos posteriores, o voto concluiu que as duas leis coexistem: o art. 4º, § 2º, da Lei 15.040/2024 manda aplicá-la apenas no que couber aos seguros regidos por leis próprias, o art. 20 ressalva convenção, uso ou costume em contrário, e o art. 97, II, da Lei 14.133/2021 é regra especial das contratações públicas.

Isso significa que não preciso pagar o prêmio do seguro-garantia?

Não. O voto é expresso em que a solução não elimina a obrigação do tomador de pagar o prêmio, e a seguradora pode cobrá-lo. A proteção também pressupõe apólice regularmente emitida e vigente no momento exigido pelo edital. O que o acórdão afasta é a desclassificação fundada apenas no atraso do pagamento.

Fui desclassificado por esse motivo. O que fazer?

Recorrer de imediato. O art. 165, I, da Lei 14.133/2021 prevê recurso contra o julgamento das propostas e contra a inabilitação, no prazo de três dias úteis contado da intimação ou da lavratura da ata. No caso do Cofen, a tese foi reconhecida pelo TCU depois do início da execução do contrato, e a empresa excluída não recuperou a contratação. Agir antes da homologação e da assinatura do contrato é o caminho para que a tese produza efeito prático.